پس از آنکه دولت اسرائیل 3 سال را بدون بودجه مصوب گذراند در نهایت کنست قانون بودجه دو ساله 2022-2021 را در جلساتی که 3 روز به طول انجامید و در بامداد روز جمعه 5 نوامبر 2021 به تصویب رساند. عدم تصویب قانون بودجه در زمان تعیین شده به معنای آن بود که اسرائیل همچنان در یک دوره دیگر از بحران داخلی باقی می‌ماند و دولت کنونی منحل گردیده و اسرائیل می‌بایست برای برگزاری یک انتخابات زود هنگام دیگر آماده می‌شد. بودجه سال 2022 که به طور کامل و نهایی به تصویب رسید حدود 453 میلیارد شِکل است. که از این میزان حدود 70 میلیارد سهم وزارت آموزش و پرورش، 12 میلیارد سهم وزارت آموزش عالی، 45 میلیارد سهم وزارت بهداشت و حدود 60 میلیارد سهم وزارت امنیت شده است. قانون بودجه جدید اسرائیل در بامداد جمعه با موافقت 59 عضو کنست در برابر مخالفت 53 عضو به تصویب رسید. دو روز پیش از آن قانون بودجه سال 2021 نیز مصوب شد. به این ترتیب ائتلاف دولتی به ریاست نفتالی بنت و یاییر لاپید توانست موفقیت دیگری به دست آورد و به ضمانتی قطعی برای عدم انحلال دولت کنونی حداقل تا سال آینده دست یافت.
بودجه یکی از مهمترین و پیچیده‌ترین تصمیماتی است که دولت‌های اسرائیل می‌بایست اتخاذ نمایند که دارای پیامدهایی مستقیم و فوری بر ادامه کار و یا انحلال آنها است.
در این مقاله ماهیت بودجه عمومی، روند تدوین بودجه دولت و تعاملات و اختلافاتی که همراه آن است را مورد بررسی قرار می‌دهیم.
1- بودجه دولت چیست؟
بودجه (کشور) یا دولت عبارت است از ارزیابی و پیش بینی مخارج و درآمدهای دولت تنها برای یکسال که از ژانویه آغاز شده و تا دسامبر ادامه خواهد یافت. به طور کلی مخارج دولت در چند بخش مهم قابل تقسیم بندی است که عبارتند از آموزش، امنیت، بهداشت، بودجه‌های تخصیصی دولتی که شامل تامین اجتماعی، بیکاری و بازنشستگی می‌شود، تامین هزینه‌های دولت مانند حقوق کارکنان، پلیس و خریدهای دولتی، هزینه‌های زیر ساختی دولت و تامین مالی شرکت‌های دولتی و همچنین بودجه‌های اختصاص یافته به هر کدام از وزارتخانه‌های دولتی. اما در مقابل دولت باید منابع درآمدی خود برای تامین این مخارج را نیز تعیین نماید که این منابع معمولاً انواع مالیات‌های مستقیم و غیر مستقیم را شامل می‌شود. از این جهت به عنوان مثال تصمیمات اتخاذی برای کاهش مالیات یا سن بازنشستگی پیامدهایی مستقیم بر درآمدهای دولت و در نتیجه مخارج آن دارد. در صورتی که مخارج بیش از درآمدها باشد قانون بودجه باید به منابع بیشتری برای تامین مالی جهت پوشش دادن کسری احتمالی اشاره نماید. معمولاً تامین کسری بودجه با استقراض از وزارت دارایی انجام می‌شود. همه ساله و به ویژه در ماه نوامبر تصویب قانون بودجه سال آینده طی سه نوبت قرائت در کنست انجام می‌شود.
2- بودجه اسرائیل چگونه تدوین می‌شود؟
هنگام تدوین بودجه دولت، 3 سوال مشکل در این میان مطرح می‌شود که میتوان گفت به طور کلی تمام رایزنی‌های انجام شده در دولت در این خصوص صورت می‌پذیرد. این سوالات عبارتند از: 1- حجم بودجه چگونه باید مشخص شود؟ 2- بودجه باید چگونه میان وزارتخانه‌ها توزیع شود؟ 3- منابع مالی بودجه از کجا باید تامین شود؟
بودجه دولت در کنست به صورت قانون به تصویب می‌رسد که بودجه یکسال کامل که از ابتدای ماه ژانویه آغاز می‌شود را پوشش می‌دهد. اما روند آماده سازی بودجه از مدت‌ها قبل آغاز شده و تمام سال ادامه دارد. به عنوان مثال آماده سازی و تدوین بودجه سال 2022 مراحل ذیل را گذرانده است:
1- آماده سازی: این روند از ماه ژانویه سال 2021 آغاز شده و تا ماه ژوئن ادامه می‌یابد. در این مدت زمان، وزارتخانه‌های مختلف بودجه‌های اختصاصی خود را تنظیم کرده و مخارج خود برای سال آینده را پیش بینی می‌کنند.
2- تهیه طرح پیش نویس بودجه در دولت: این دوره زمانی از ژوئن تا ماه آگوست به طول می‌انجامد. در این مدت رایزنی‌هایی میان وزارت دارایی و دیگر وزارتخانه‌ها انجام شده به طوری که بخشی از بودجه برخی وزارتخانه‌ها کسر و به وزارتخانه‌های دیگر افزوده می‌شود. این مرحله‌ای بسیار مهم است و کمیته بودجه در وزارت دارایی بر این روند نظارت دارد. این کمیته بسیار مهم بوده و نه تنها سرنوشت بودجه را تعیین می‌کند بلکه سهم هر وزارتخانه را نیز مشخص می‌نماید.
3- آماده سازی پیش نویس بودجه پیش از ارائه به کنست: این روند از ماه آگوست آغاز شده و تا ماه اکتبر ادامه پیدا می‌کند.
4- تصویب بودجه در کنست طی سه نوبت قرائت: بودجه معمولاً در ماه نوامبر به تصویب می‌رسد یعنی همان روندی که چند روز قبل در جریان تصویب بودجه سال 2022 اتفاق افتاد. این مرحله‌ای اساسی در تعیین ماندگاری دولت اسرائیل است که پیش نویس بودجه را ارائه کرده است. در صورتی که کنست در ماه نوامبر بودجه را تصویب نکند قانون به دولت اجازه می‌دهد تغییرات لازم در پیش نویس قانون بودجه را اعمال کرده و مجدداً در مدت زمانی معین که نهایتاً 3 ماه از ابتدای سال مالی است باید آن را به کنست ارائه نماید. در صورتی که دولت موفق به این امر نشود کنست منحل شده و دولت باید برای برگزاری انتخابات زودهنگام آماده شود تا دولتی جدید که قادر به تصویب قانون بودجه است تشکیل شود.
5- بر اساس قانون در صورت عدم تصویب بودجه باید انتخابات جدید برگزار شود. اما دولت جدید تا 145 روز پس از تشکیل آن مهلت دارد بودجه پیشنهادی خود را به کنست ارائه نموده و موافقت این نهاد قانون گذار را جلب نماید. به عنوان مثال هنگامی که سال گذشته بنیامین نتانیاهو نتوانست بودجه پیشنهادی خود را در کنست به تصویب برساند در اسرائیل انتخابات زودهنگام برگزار شد. پس از تشکیل دولت بنت – لاپید در ابتدای ماه ژوئن سال جاری میلادی بنت تنها 145 روز مهلت داشت تا به موافقت کنست برای بودجه پیشنهادی سال آینده دست یابد و اگر چنین نمی‌شد اسرائیل مجدداً به سوی برگزاری یک انتخابات دیگر حرکت می‌کرد.
3- مسئولیت تدوین بودجه بر عهده کیست؟
وزارت دارایی از جمله وزارتخانه‌های مستقلی است که مسئولیت تعیین نهایی بودجه بر عهده آن است. در وزارت دارایی نیز یک بخش مجزا برای بودجه وجود دارد که آن را دولتی در درون دولت رسمی می‌دانند. پیش از این شاوول مریدور رئیس بخش بودجه وزارت دارایی بوده است، وی فرزند دان مریدور از اعضای شناخته شده حزب لیکود است. این به معنای آن است که قرار گرفتن آویگدور لیبرمن (رئیس حزب اسرائیل خانه ما) در راس این وزارتخانه به معنای آن نیست که وی تاثیری اساسی بر این وزارتخانه داشته باشد. بلکه نگاه‌ها معمولاً به سوی رئیس بخش بودجه و گروه تخصصی آن دوخته شده است. لذا لیبرمن در اولین اقدام خود مریدور را حدود 2 ماه قبل تغییر داده و یوگیف گردوس را جایگزین وی نمود که رویکردهایی نزدیک به لیبرمن داشته و در مقایسه با مریدور به عنوان یکی از فرزندان اعضای حزب لیکود که هم اکنون جریان معارض اسرائیل به شمار می‌رود از آمادگی لازم برای موفقیت ائتلاف دولتی کنونی برخوردار است. به طور کلی گردوس یک گروه بزرگ از متخصصان بودجه نویسی را هدایت می‌کند. هر کدام از این متخصصین تدوین یک بخش معین یا یک وزارتخانه مشخص مانند آموزش و پرورش، امنیت، انرژی، بهداشت و دیگر وزارتخانه‌ها را بر عهده دارند. این متخصصان از نزدیک بر عملکرد وزارتخانه‌ها نظارت داشته و از میزان بودجه‌ای مورد نیاز یک وزارتخانه آگاهی دارند و از اختیارات زیادی برای اطلاع از پرونده‌های داخلی بخش‌های مختلف و عملکرد مالی آنها برخوردار هستند.
به عنوان مثال کارشناس بخش آموزش در دایره بودجه وزارت دارایی از نزدیک با وزیر آموزش و نماینده وی ملاقات داشته و از چگونگی مدیریت بودجه این وزارتخانه به طور دقیق اطلاع پیدا می‌کند. در دوره آماده سازی بودجه که پیش از این مطرح شد و از ماه ژانویه آغاز شده و تا ماه ژوئن ادامه می‌یابد کارشناس بخش آموزش در وزارت دارایی بودجه وزارت آموزش را تعیین کرده و پس از آن با وزیر آموزش و نماینده وی ملاقات نموده و تمام جزئیات بودجه را مورد بررسی قرار می‌دهند و وزیر مربوطه می‌تواند با آن موافقیت کرده و یا مخالفت نماید یا اینکه نحوه توزیع اعتبارات توسط کارشناس وزارت دارایی را تغییر دهد. در نهایت طرفین باید به توافقی دست یافته تا بودجه وزارت آموزش در یک چارچوب خاص نهایی شود. این روند میان وزارت دارایی و تمام وزارتخانه‌های دیگر اسرائیل طی می‌شود. اما در بیشتر موارد در این روند توافقی میان طرفین حاصل نمی‌شود. به عنوان مثال ممکن است کارشناس وزارت دارایی با اهداف و مقاصد وزیر آموزش یا هم حزبی‌های وی و شاید وعده‌های انتخاباتی آن زاویه داشته باشد، لذا نقاط اختلافی را به جلسه هیئت دولت ارجاع می‌دهد. البته وزیر مربوطه می‌تواند به مواضع خود پافشاری کرده و بر خلاف توصیه‌های کارشناس وزارت دارایی خواستار بودجه بیشتری شود اما این به معنای کاهش بودجه یک وزارتخانه دیگر خواهد بود. لذا در دوره زمانی آماده سازی بودجه در جریان جلسات کابینه تسویه حساب طرف‌های مختلف آغاز شده و این می‌تواند ثبات دولت را تهدید نماید چرا که تحقق درخواست بودجه بیشتر یک وزیر به معنای کاهش بودجه وزارتخانه دیگر است. این به معنای آن است که روند تدوین بودجه را نمی‌توان یک روند کاملاً حرفه‌ای دانست بلکه روندی است که تابع روابط و تفاهمات سیاسی و عقب نشینی در بخش‌هایی در مقابل دستیابی به منافع دیگری در عرصه‌های دیگر است.
معمولاً این روند پیچیده برای وزرا نیز به روشنی مشخص نیست به ویژه کسانی که برای اولین بار به سمت وزارت منصوب می‌شوند با این حقیقت مواجه می‌شوند که از دست بالاتر برای تعیین بودجه وزارتخانه خود برخوردار نیستند. این وزرا معمولاً از فرد کارشناسی که در وزارت دارایی نشسته و بودجه وزارتخانه‌های دولتی را مشخص می‌کند عصبانی می‌شوند. این به معنای آن است که یک گروه متخصص که سنین آنها از 30 تا 45 سال است بودجه وزارتخانه‌های اسرائیل را تعیین کرده و در نتیجه به نوعی سرنوشت هر وزارتخانه را تعیین می‌کنند به طوری که وزیر مسئول در وزارتخانه از قدرت مانور نسبتاً کمی برخوردار است. اما در مقابل هنگامی که کارشناسان وزارت دارایی در تعامل با مقامات وزارتخانه مربوطه به بن بست می‌رسند، مقامات سیاسی به مسئله ورود می‌کنند. به عنوان مثال در ماه ژوئیه سال جاری وزارت جنگ اسرائیل به ریاست بنی گانتز خواستار بودجه بسیار زیادی بود. اما کارشناس امور امنیتی و نماینده وزارت دارایی به طور قاطع با اعطای این بودجه بسیار زیاد به وزارت جنگ مخالفت کرد. هنگامی که کارشناسان مخالف یکدیگر، از دو وزارتخانه دارایی و جنگ در یک جلسه حضور یافتند لیبرمن و گانتز وارد جلسه شده و از کارشناسان خواستند اتاق جلسه را ترک کنند و در پشت درب‌های بسته با یکدیگر به توافقی محرمانه بر اساس معیارهای سیاسی و ائتلافی دست یافتند که در تعارض کامل با توصیه‌های کارشناسان بخش بودجه وزارت دارایی بود. این مثالی است که دو ماه قبل عملاً اتفاق افتاد و منحصر به همین موضوع و این وزارتخانه نیست اما باید بر این نکته تاکید کرد که وزیر مربوطه همیشه ضعیف‌ترین مهره در زمان تدوین بودجه به شمار نمی‌رود.
4- بودجه عاملی اساسی برای ادامه حیات ائتلافات دولتی
روند تصویب بودجه دولت اسرائیل همواره یک نقطه عطف بسیار مهم بوده است. عدم تدوین و تصویب بودجه به معنای آن است که یک کشور و وزارتخانه‌های مختلف آن باید بر اساس آنچه از سال گذشته نزد آنان است کشور را اداره کند. این یعنی دولت و کشور قادر به تصویب پروژه‌های جدید نبوده و در چنین شرایطی هرگز ثبات اقتصادی محقق نشده و در نتیجه کشور وارد یک بحران می‌شود. این همان وضعیتی است که اسرائیل در 3 سال گذشته به آن دچار شده بود. اما در دو دولت اخیر یعنی دولت نتانیاهو – گانتز در سال 2020 و دولت کنونی بنت – لاپید دولت‌ها بر تناوب در نخست وزیری توافق کردند به این معنا که نفر دوم دولت پس از دو سال جایگزین نخست وزیر کنونی دولت ائتلافی خواهد شد. بر اساس قانون، نخست وزیر اول (یعنی نفتالی بنت در دولت کنونی اسرائیل) دست برتر برای تعیین سرنوشت تناوب در نخست وزیری را در اختیار دارد. دلیل این برتری آن است که نخست وزیر اول بر اساس توافق انجام شده باید بودجه نخست وزیر دوم (یاییر لاپید) را تدوین و تصویب نماید. به عبارت دیگر اگر بنت نتواند قانون دو سالانه بودجه 2024-2023 یعنی بودجه دو سال نخست وزیری لاپید را به تصویب برساند کنست منحل شده که نتیجه آن انحلال دولت است و لاپید نخواهد توانست به منصب نخست وزیری دست یابد. لذا میتوان گفت با وجود اینکه دولت کنونی از موفقیت خود برای تصویب بودجه سال آینده پس از گذشت 3 سال در کنست خوشحال است اما آزمایش واقعی دولت به سال بعد مربوط می‌شود یعنی ماه ژانویه سال 2022 که باید بودجه سال‌هایی تدوین و تصویب شود که قرار است لاپید در آنها نخست وزیر اسرائیل باشد. البته رسیدن به ژانویه سال بعد در شرایطی محقق می‌شود که تحولات غیر قابل پیش بینی به حیات این دولت پایان نداده و کابینه فعلی بتواند خود را به این تاریخ تعیین کننده برساند.
منبع: مرکز پژوهشی مدار (https://www.madarcenter.org).
